Obs. O presente material será entregue na recepção.
PRINCÍPIOS
ADMINISTRATIVOS
DA
LEGALIDADE
A atuação da
Administração Pública depende de lei. Portanto, o administrador público não
poderá atuar senão quando houver autorização (discricionariedade) ou imposição
(vinculação) legal para tanto. O regramento legal é um limitador (sujeição) da
atividade administrativa. É certo que o administrador deverá submeter à lei.
Mas, o que é entendido por lei?
Sob uma visão
ampla, lei é todo ato estatal, imperativo, geral e abstrato.
Assim, todo ato que possui tais características será considerado lei. Aqui,
estamos diante daquilo que a doutrina conhece como lei em sentido
material.
É certo, no
entanto, que tais atos podem ou não advir de uma atividade legislativa
(processo legislativo). Quando decorrerem de atividade legislativa,
tais atos passarão a ter forma de lei. Nesse caso, há lei em sentido
formal ou lei em sentido estrito.
O administrador
público se submeterá à lei em sentido amplo, ou seja, à lei em sentido material
e formal. Portanto, deverá obedecer à legalidade e não tão-só à reserva legal.
Vejamos melhor:
Quando se diz que
a matéria de direito penal não pode ser tratada por ato outro que não seja lei
em sentido formal, diz-se que é matéria reservada à lei (princípio da reserva
legal). No caso da administração, não é assim. Não podemos afirmar que se
submeterá tão-só aos atos legais que decorram de atividade legislativa (lei em
sentido formal), pois o administrador se subordinará à lei como também aos atos
administrativos que contenham comandos (circulares, portarias, resoluções
etc…). Portanto, à administração aplica-se o princípio da legalidade que é mais
amplo que o princípio da reserva legal.
Veja abaixo, a
título de ilustração, a questão elaborada pela Fundação Carlos Chagas.
(TCE/CE – Auditor
– 2006 – FCC). A Assembléia Legislativa, no exercício de sua atípica função
administrativa, ao aplicar, de ofício, “resolução” por ela anteriormente
editada, atua em conformidade com
(A) o princípio da
reserva legal.
(B) o princípio da
legalidade.
(C) seu poder de
revisão.
(D) seu poder
regulamentar.
(E) o princípio da
autotutela.
Gabarito: B.
É oportuno
lembrar, nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho:
“que, na
teoria do Estado moderno, há duas funções estatais básicas: a de criar a lei
(legislação) e a de executar a lei (administração e jurisdição). Esta última
pressupõe o exercício da primeira, de modo que só se pode conceber a atividade
administrativa diante dos parâmetros já instituídos pela atividade
legiferante”.
DA
IMPESSOALIDADE
O administrador
público exerce um encargo público, um dever público (múnus publico). Com isso,
especialmente pelo fato de administrar coisa alheia, deve agir em obediência ao
princípio da impessoalidade, pois de sua atuação não poderá
emergir a tutela de interesse outro que não seja o interesse público.
Assim, a
satisfação do interesse público ou da finalidade pública é o cerne da
impessoalidade. É certo que a impessoalidade ou da finalidade é
inerente à legalidade, mas com ela não se confunde.
Na aplicação da
lei o administrador deverá observar a impessoalidade. Então, os atos de desvio
de finalidade são nulos, pois afrontam a finalidade ínsita na lei: finalidade
pública (impessoalidade). É induvidosa a conclusão de que a impessoalidade
objetiva a aplicação da lei para satisfação do interesse público.
A administração
pública, em respeito à impessoalidade, não poderá estabelecer tratamento
diferenciado entre os administrados, exceto quando o objetivo for a efetiva realização
da igualdade (isonomia). Também não se permite a prática de atos com o objetivo
de promoção da autoridade que os editou. Ademais, à coisa pública deve-se dar
destinação pública, do mesmo modo que os atos praticados são imputados à
administração pública (órgãos e pessoas jurídicas) e não representam a
manifestação de vontade do agente público.
Vale ressaltar
que, segundo Hely Lopes Meirelles,
“O princípio
da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (Art. 37, “caput”), nada
mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador
público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente
aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do
ato, de forma impessoal.”
É evidente que no
momento em que o agente público passa a tutelar interesse privado, seja por
amizade ou inimizade, simpatia ou antipatia, estará afrontando o princípio da
impessoalidade.
DA
MORALIDADE
A moralidade
administrativa não se confunde com a moral comum. Esta não é dotada de
juridicidade, aquela sim. A moral comum é valor comportamental brotado,
naturalmente, do convívio de determinado grupo social. A moral
administrativa é imposta ao administrador público levando em
consideração sua atuação interna e, principalmente, a natureza de seu agir:
múnus público.
A satisfação do
bem comum é seu objetivo. Portanto, seu comportamento não poderá ser divorciado
de tal finalidade. Para satisfazê-la, entretanto, deverá agir como um bom
administrador, sabendo distinguir o honesto do desonesto, o justo do injusto. A
retidão, a probidade, a honestidade decorrem da moralidade administrativa.
O dever de
probidade, portanto, é decorrente da moralidade administrativa. Esta é o
gênero. É bom lembrar que a moralidade administrativa integra o Direito, sendo
certo que sua afronta levará à ilegalidade do ato administrativo.
A moralidade
administrativa é conceituada como o conjunto de regras de condutas
tiradas da disciplina interior da administração. A sua efetivação ou realização
é a probidade.
Portanto, podemos
afirmar que a atuação do agente público não basta ser legal (formalmente), deve
ser legitimada em face dos valores administrativos (ética-administrativa). A
moralidade administrativa passa, então, a ser requisito de legitimidade ou
legalidade do ato.
“Embora o
conteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que aquele está
normalmente associado a este. Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na
ofensa direta à lei e aí violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em
outras, residirá no tratamento discriminatório, positivo ou negativo,
dispensado ao administrado; nesse caso, vulnerado estará também o princípio da
impessoalidade, requisito, em última análise, da legalidade da conduta
administrativa”.
DA PUBLICIDADE
A atuação da
administração pública deve ser dotada de publicidade, de modo que seus atos
cheguem ao conhecimento de seus destinatários, permitindo-se, ainda, a sua
fiscalização.
Então, pode-se
afirmar que a publicidade é um princípio-meio, já que de sua
efetivação objetiva-se a realização dos demais princípios aplicáveis à
Administração Pública (legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência –
além de outros, como, por exemplo, a motivação).
A publicidade
poderá ser ampla ou limitada. A sua limitação poderá se dar por razões de
segurança nacional, bem assim para a defesa da intimidade ou do interesse
social. É certo que a razoabilidade e a proporcionalidade deverão nortear a
atuação do administrador. Assim, não se poderá restringir a publicidade do ato
se não houver razão para tal e nem mesmo poderá ser ela excessiva.
A ausência da
necessária publicidade do ato levará à sua ineficácia, já que
ela não constitui requisito de validade do ato administrativo, mas sim condição
de eficácia.
DA
EFICIÊNCIA
O princípio
da eficiência sempre esteve presente na Constituição Federal de 1.988.
É certo, entretanto, que somente passo a constar expressamente dentre os
princípios básicos aplicáveis à administração pública a partir da Emenda
Constitucional de número 19 editada em 1.998.
Segundo o
princípio da eficiência, exige-se do administrador público: presteza, perfeição
e rendimento funcional. Trata-se, portanto, de boa governança ou
governabilidade.
É certo que o
princípio da economicidade está inserido no princípio da eficiência e com este
não se confunde. A economicidade, considerada como equivalência entre
os custos e benefícios, é uma das manifestações da eficiência. Neste posto
muita atenção, especialmente àqueles que estão se preparando para concurso
elaborado pela ESAF, pois a distinção entre eficiência e economicidade é
constantemente objeto de questionamento.
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